Venice Commission :: Council of Europe

Венецианская комиссия также занимается исследованием таких общих вопросов, как процентный барьер, ограничение мандата, электронное и дистанционное голосование (см. ссылку на основные справочные документы ниже).

Венецианская комиссия регулярно принимает заключения по вопросам избирательного права (на сегодняшний день их более 130). В 2016 и 2017 годах она приняла заключения по законодательству о выборах, референдумах и политических партиях таких стран, как Армения, Босния и Герцеговина, Болгария, Грузия, Республика Молдова, «бывшая югославская Республика Македония» и Украина. В 2015 году комиссия рассмотрела вопрос о референдуме в итальянской автономной провинции Тренто. Подавляющее большинство заключений готовится совместно с ОБСЕ / БДИПЧ.

В своих заключениях Венецианская комиссия подчеркивает, что успешная избирательная реформа должна включать в себя, по крайней мере, три следующих элемента: 1) четкое и комплексное законодательство, отвечающее международным стандартам и принимающее во внимание предшествующие рекомендации; 2) принятие законодательства путем консенсуса после проведения широких общественных консультаций со всеми заинтересованными сторонами; 3) политическая приверженность добросовестному осуществлению избирательного законодательства.

Меньшинства и выборы

В рамках работы по обеспечению участия в общественной жизни лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам, комиссия разработала документ "Избирательное право и национальные меньшинства" (только на английском и французском), в котором, в частности, констатировала, что законодательство лишь некоторых государств предусматривает специальные правила о представительстве национальных меньшинств в выборных органах власти. Участие представителей национальных меньшинств в общественной жизни через выборные органы обеспечивается не столько посредством применения специальных положений в отношении меньшинств, сколько применением общих положений и принципов избирательного права, которые должны быть разработаны таким образом, чтобы увеличить шансы на успех кандидатов - представителей национальных меньшинств.

В целом, по мнению Комиссии, изучение вопросов участия представителей меньшинств в выборных органах, например в работе национальных парламентов, требует детальной проработки общих вопросов избирательного права, в частности влияния избирательных систем на представительство политических групп.

Вместе с тем, Венецианская комиссия имела возможность проанализировать конкретные правила о представительстве меньшинств в двух документах: «Доклад о правилах выборов и позитивных действиях, способствующих участию национальных меньшинств в процессе принятия решений в европейских странах» и «Доклад о двойном голосовании для лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам». В первом докладе показано, что ряд государств имеют особые избирательные правила, предусматривающие позитивные действия, и что в большинстве этих государств такие правила вводятся в качестве изолированных мер. Кроме того, правила, поощряющие позитивные действия, обычно имеют ограниченный охват, особенно с точки зрения числа их бенефициаров, определенных Конституцией или законодательством. Такие правила, как представляется, особенно эффективны на уровне местных выборов. Несмотря на противоречивый характер позитивных действий, в избирательной сфере существует значительное число механизмов позитивных действий, соответствующих европейскому электоральному наследию. Во втором докладе был сделан вывод о том, что двойное голосование является исключительной мерой, которая должна быть прописана в рамках Конституции и может быть допущена только при условии соблюдения принципа пропорциональности. Это означает, что практика двойного голосования может быть оправдана только в том случае, если: (1) невозможно достичь цели другими менее ограничительными мерами, не нарушающими принцип равенства права голоса; (2) практика имеет переходный характер; (3) и касается лишь небольшого по численности меньшинства.

Гендерное равенство в избирательной сфере

Венецианская Комиссия также рассмотрела вопрос о гендерном равенстве в нескольких своих документах. В принятой ею Декларации об участии женщин в выборах она заявила, что реализация принципа равенства предусматривает:

1. на выборах по списочной системе

- чередование кандидатов мужчин и женщин в партийном списке;

- отказ в регистрации партийных списков, которые не соблюдают такую «смешанную композицию»;
2. на выборах в одномандатных округах

- обеспечение сбалансированного процента женщин и мужчин среди кандидатов от одной партии;

- санкции в случае уклонения от соблюдения этого обязательства.

За этим заявлением последовало принятие Доклада о влиянии избирательных систем на представительство женщин в политике. В этом докладе сделан вывод о том, что существует широкий спектр социально-экономических, культурных и политических факторов, которые могут препятствовать или, наоборот, облегчать доступ женщин в парламент. Однако как избирательная система, так и гендерные квоты – даже если они не являются единственными факторами, определяющими представительство женщин в парламенте – могут, тем не менее, оказывать сильное влияние на представительство. Следующее сочетание правил, гипотетически представляется наиболее благоприятным для этого: пропорционально-списочная избирательная система, выборы в крупных округах и / или в одном общенациональном округе с процентным барьером, закрытыми списками и обязательной квотой, которая обеспечивает не только высокую долю женщин-кандидатов, но и строгий регламент по исполнению и эффективные санкции за несоблюдение. Сказав это, следует отметить, что избирательная система, помимо поощрения представительства женщин, также может преследовать другие политические цели, такие как, например, создание стабильного правящего большинства и обеспечение непосредственной связи между кандидатом (впоследствии депутатом) и избирателями. Поскольку некоторые из целей антагонистичны, ни одна избирательная система полностью не выполняет все требования. Следовательно, уместность избирательной системы зависит от политических целей, которым отдают приоритет в конкретном социально-культурном и политическом контексте.

Резюме основных документов

Свод рекомендательных норм при проведении выборов

Одной из основных задач Совета по демократическим выборам было принятие Свода рекомендательных норм при проведении выборов, в основу которого легли общеевропейские нормы в области избирательного права. Эти нормы состоят, прежде всего, в соблюдении таких классических конституционных принципов в сфере избирательного права, как гарантия проведения всеобщих, равных, свободных, тайных и прямых выборов, а также периодичность проведения выборов. Свод рекомендательных норм определяет условия, необходимые для соблюдения таких норм, как уважение основных прав и свобод, стабильность избирательного законодательства и гарантии по процедуре проведения выборов, в частности, проведение голосования независимым органом, существование процедуры обжалования и эффективная система наблюдения за выборами.

Свод рекомендательных норм при проведении выборов является основополагающим документом, направленным на гармонизацию норм в области избирательного права и выступающим в качестве эталона при анализе процесса проведения выборов. Свод был принят Советом по демократическим выборам и Венецианской Комиссией, а также одобрен Парламентской Ассамблеей Совета Европы и Конгрессом местных и региональный властей Европы. В Декларации, принятой на уровне Министров иностранных дел, Комитет Министров Совета Европы также выразил свою поддержку в отношении Свода.

Свод рекомендательных норм при проведении выборов предназначается как специалистам по выборам (членам избирательных комиссий, исследователям), так и наблюдателям, политическим деятелям и рядовым избирателям.

Свод рекомендательных норм при проведении референдумов

В марте 2007 года Венецианская комиссия приняла Свод рекомендательных норм при проведении референдумов, являющийся документом-аналогом Свода рекомендательных норм при проведении выборов. Свод начинается с перечисления принципов европейского избирательного наследия, относящихся к выборам и референдумам (всеобщее, равное, свободное, тайное и прямое избирательное право) и условий для реализации этих принципов (включая соблюдение фундаментальных прав, стабильность закона, организацию голосования беспристрастным органом, наличие эффективной системы апелляции избирательных споров), адаптированных с учётом особенностей референдума. В последнем разделе документа основное внимание уделяется конкретным правилам, применимым к референдуму, таким как единство существа и формы, соблюдение всех вышестоящих законов и всего правового порядка, включая процессуальные нормы. В документе подчеркивается, что последствия референдума должны быть четко определены в Конституции или законе, и что правило по обеспечению кворума нецелесообразно. Свод более подробно останавливается и на некоторых принципам, касающихся народных инициатив, предлагая возможность признания их частично недействительными.

Доклад об избирательном праве и электоральном управлении в Европе - обобщающее исследование по текущим задачам и проблемным вопросам

Основная цель этого исследования заключалась в выявлении повторяющихся проблем и слабых мест в избирательном законодательстве и управлении выборами в Европе в свете соответствующих международных стандартов и передовой практики. Начав с наблюдения, что практика проведения выборов в ряде стран не соответствует принципам европейского избирательного наследия, авторы доклада обращаются к причинам, которые – исходя из недостатков правового или организационного характера – приводят к такой ситуации. Таким образом, были выявлены следующие проблемы: общая законодательная база может быть слишком сложной или нестабильной; органы, ответственные за организацию выборов, не всегда являются действительно независимыми, и роль правящей элиты при их назначении часто является преобладающей; функционирование таких органов может быть недостаточно прозрачным, и они могут быть недостаточно подготовлены; списки избирателей часто не удовлетворяют стандартам, будь то из-за манипуляций или по другим причинам; процедуры регистрации кандидатов также могут противоречить принципу всеобщего избирательного права; избирательная кампания является еще одной областью, где наблюдаются многочисленные нарушения, среди которых предвзятое использование средств массовой информации, вмешательство со стороны государственных органов, неравное и непрозрачное финансирование избирательных кампаний, наложение ограничений на осуществление основных прав во время кампании. В докладе рассматривается ход голосования, а также способы избежать мошенничества, как во время голосования, так и во время подсчета голосов, в частности путем обеспечения транспарентности в представлении результатов. Наконец, процедура обращения к независимым и беспристрастным органам имеет решающее значение для обеспечения того, чтобы закон о выборах не оставался lex imperfecta.

Анкета по наблюдению за выборами

По запросу Парламентской Ассамблеи Венецианская комиссия совместно с ОБСЕ/ БДИПЧ разработала анкету по наблюдению за выборами, которая может быть адаптирована организациями по мониторингу за выборами к каждым конкретным выборам. Данная анкета позволяет наблюдателям наиболее точно оценить весь комплекс критериев по организации и проведению выборов на протяжении различных фаз избирательного процесса, таких как открытие избирательного участка, проведение голосования, или подсчёт голосов.

Отчет о сроках и перечни политических критериев для оценки выборов

В этом докладе делается вывод о том, что выборы - это больше, чем технические вопросы. Избирательные процессы являются частью «соглашения» между гражданами и правительством, которое их представляет. Выборы являются индикатором отношения правительства к своим гражданам, который выражается через широкий круг институтов и процессов. В свою очередь, качество выборов обусловлено характером политического процесса и в целом отражает уровень демократизации общества. Чтобы судить о политической составляющей выборов, их лучше всего оценивать с точки зрения того, насколько полно соблюдаются и осуществляются в государстве принципы демократических выборов. В этом контексте открытость государства к международному контролю за избирательным процессом служит хорошим сигналом для перспектив дальнейшего совершенствования демократического устройства. И, напротив, несмотря на отсутствие юридического обязательства государства приглашать международных наблюдателей, нежелание приглашать международных наблюдателей само по себе является тревожным показателем и должно вызывать серьезную озабоченность, подкрепляемую привлечением внимания международных институтов. Более того, выборы, омраченные массовыми и грубыми системными нарушениями, ставят под сомнение легитимность избранного таким образом правительства. В то же время, важно осознавать, что легитимность является самым ценным продуктом действительно свободных и справедливых выборов.

Руководство по предупреждению и пресечению практики злоупотребления административным ресурсом в ходе избирательных процессов

Основной целью разработки Руководства является воспрепятствование использованию административных ресурсов, финансовой или нефинансовой помощи, которые могут быть задействованы в ходе выборов в пользу или против заинтересованных субъектов избирательного процесса. После подробного изложения основных принципов, применимых к использованию административных ресурсов (верховенство закона, политические свободы, беспристрастность, нейтральность, прозрачность, равенство возможностей), авторы документа рассматривают различные способы предотвращения злоупотреблений и реагирования на них. Профилактические меры включают принятие конкретных правовых положений, аудит, доступность информации и повышение осведомленности. При этом, важно помнить о необходимости наличия политической воли. Надлежащие меры реагирования включают эффективный механизмы подачи жалоб и апелляций, а также различного рода санкции.

Данное руководство предназначено законодателям, которым предлагается использовать его положения для совершенствования существующего законодательства об использовании административных ресурсов в ходе избирательных процессов.