Commission de Venise - Observatoire des situations d'urgence
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Avis de non-responsabilité: ces informations ont été recueillies par le Secrétariat de la Commission de Venise sur la base des contributions des membres de la Commission de Venise, et complétées par des informations disponibles à partir de diverses sources ouvertes (articles académiques, blogs juridiques, sites Web d'information officiels, etc.) .
Tous les efforts ont été faits pour fournir des informations exactes et à jour. Pour plus de détails, veuillez visiter notre page sur le COVID-19 et les mesures d'urgence prises par les États membres: https://www.venice.coe.int/WebForms/pages/?p=02_EmergencyPowersObservatory&lang=FR
1. La constitution de votre pays comporte-t-elle des dispositions spécifiques applicables aux situations d'urgence (guerre et/ou autre urgence publique menaçant la vie de la nation)?
La Constitution de la République d'Albanie, dans ses articles 170-176, réglemente les mesures prises dans les situations d'urgence. Plus précisément, dans son article 170, la Constitution prévoit les types de mesures extraordinaires qui peuvent être imposées en raison de : l'état de guerre, l'état d'urgence ou l'état de catastrophe naturelle, mesures qui perdurent aussi longtemps que ces conditions se poursuivent.
2. Existe-t-il dans votre pays des lois organiques/constitutionnelles ou ordinaires régissant l'état d'urgence ?
Les deux lois ordinaires - "Sur la protection civile" et "Sur la prévention et le contrôle des infections ..." (voir Q3) régissent les pouvoirs ordinaires des autorités compétentes de l'État, qui ne relèvent pas du régime d'urgence.
3. Existe-t-il dans votre pays des lois organiques/constitutionnelles ou ordinaires sur les risques sanitaires ou autres situations d'urgence?
La loi n° 45/2019 "sur la protection civile" est une loi ordinaire qui vise à réduire le risque de catastrophes et la mise en œuvre de la protection civile pour garantir la protection des vies humaines, des biens, du patrimoine culturel, etc. Cette loi régit le fonctionnement du système de protection civile, en définissant les responsabilités des institutions et des structures de ce système, la coopération internationale, les droits et obligations des citoyens et des entités privées, l'éducation, la formation et l'inspection.
4. L'état d'urgence a-t-il été déclaré dans votre pays en raison de la pandémie Covid-19 ? Par quelle autorité et pour combien de temps?
Conformément à l'article 174 de la Constitution, afin de prévenir ou d'éliminer les conséquences d'une catastrophe naturelle ou d'un accident technologique, le Conseil des ministres peut décider, pour une période n'excédant pas 30 jours, de l'état de catastrophe naturelle sur toute ou partie du territoire de l'État. L'extension (mais pas la déclaration initiale) de l'état de catastrophe naturelle ne peut se faire qu'avec le consentement de l'Assemblée (Parlement albanais).
5. La déclaration pouvait-elle être, et a-t-elle été soumise à l'approbation du Parlement (si elle a été prise par l'exécutif)?
La déclaration de l'état de catastrophe naturelle par le Conseil des ministres pour une période ne dépassant pas 30 jours ne nécessite pas l'approbation du Parlement albanais. Par conséquent, la déclaration de l'état de catastrophe naturelle n'est pas soumise à l'approbation du Parlement. Seule la prolongation de cette situation jusqu'au 23.06.2020 a été approuvée par le Parlement.
6. La déclaration pouvait-elle être, et a-t-elle été soumise à un contrôle judiciaire ? A-t-elle été jugée justiciable?
Non. Étant donné que l'état de catastrophe naturelle a été déclaré par une décision du Conseil des ministres (c'est-à-dire par un acte sous-législatif normatif), sur la base de l'article 131, point 1, "c" de la Constitution, l'organe compétent pour contrôler la conformité de cet acte avec la Constitution et/ou les accords internationaux (tels que la Convention européenne des droits de l'homme) est la Cour constitutionnelle. Cette dernière, en raison du processus de contrôle, n'est pas encore pleinement opérationnelle et se trouve dans l'impossibilité de prendre des décisions.
7. Des dérogations aux droits de l'homme sont-elles possibles dans des situations d'urgence en vertu du droit national? Quelles sont les circonstances et les critères requis pour déclencher une exception? Une dérogation a-t-elle été faite en vertu de l'article 15 de la CEDH ou de tout autre instrument international? Le droit national interdit-il la dérogation à certains droits, même en situation d’urgence? Existe-t-il une exigence explicite selon laquelle les dérogations doivent être proportionnées, c'est-à-dire strictement limitées, quant à leur durée, leurs circonstances et leur portée, aux exigences de la situation?
En vertu de l'article 174 de la Constitution, le Conseil des ministres peut décider de déclarer l'état de catastrophe naturelle pour prévenir ou éliminer les conséquences d'une catastrophe naturelle ou d'un accident technologique. Avec la promulgation de cette condition, fondée sur l'article 175 de la Constitution, les droits et libertés prévus dans les articles peuvent être limités : 37, 38, 41 paragraphe 4, 49, 51 de la Constitution et la loi qui déclare l'état de catastrophe naturelle doit qualifier les droits et libertés qui sont limités conformément aux paragraphes 1 et 2 de cet article. Mais aussi, la limitation des droits et libertés constitutionnels doit être fondée sur l'article 17 de la Constitution, en respectant ces critères : la limitation ne doit être faite que par la loi, pour un intérêt public ou pour la protection des droits d'autrui, la limitation doit être proportionnelle à la situation qui l'a dictée, la limitation ne doit pas porter atteinte à l'essence des libertés et des droits et en aucun cas dépasser les limitations prévues par la CEDH.
8. Quels droits de l'homme ont été limités/dérogés dans votre pays, dans le contexte de la pandémie Covid-19?
Le Conseil des ministres et le ministère de la santé ont imposé des restrictions à la liberté de circulation et de réunion (interdiction de la libre circulation, imposition d'heures de circulation, imposition de sanctions administratives), à la liberté d'exercer une activité économique et au droit de propriété (fermeture de diverses entreprises par des entités qui vendent des produits alimentaires, des pharmacies, évitement des procédures de passation de marchés (prévoir des contrats directs), implication dans le droit d'accès aux tribunaux (respect des procédures, délai raisonnable) (interdiction de mener des procès, sauf ceux de nature urgente, tels que : mesures de sécurité), implication dans le droit à l'éducation (interdiction de mener le processus d'enseignement/éducation dans les locaux des écoles, jardins d'enfants, crèches, conduite d'un enseignement en ligne qui, pour un certain nombre de raisons, n'a pas été accessible à tous).
9. Si l'état d'urgence n'a pas été déclaré, l'exécutif a-t-il bénéficié de pouvoirs supplémentaires en vertu de la législation ordinaire sur les risques sanitaires ou d'une autre urgence publique? A-t-il décidé d'imposer des restrictions exceptionnelles aux droits de l'homme sur la base de ces lois?
A dater du premier cas en Albanie le 9.03.2020 et jusqu'à la déclaration de l'état de catastrophe naturelle par la décision du Conseil des ministres no. 243 du Conseil des ministres du 24 mars 2020 "sur la déclaration de l'état de catastrophe naturelle", la base des actions a été la loi n° 15/2016 "sur la prévention et le contrôle des infections et des maladies infectieuses", telle qu'amendée.
10. Est-ce que la possibilité pour l’exécutif de déroger à la répartition normale des pouvoirs en situation d’urgence est limitée quant à sa durée, ses circonstances et sa portée?
Conformément à l'article 101 de la Constitution, le Conseil des ministres peut, en cas de nécessité et d'urgence, sous sa responsabilité, émettre des actes normatifs ayant force de loi, pour prendre des mesures temporaires. Ces actes normatifs sont immédiatement transmis à l'Assemblée, qui se réunit dans les 5 jours si elle n'est pas convoquée. Ces actes perdent leur force dès le début, s'ils ne sont pas approuvés par l'Assemblée dans un délai de 45 jours.
11. Les sessions du Parlement ont-elles été suspendues pendant l’épidémie Covid-19? Si oui, pour combien de temps? Des règles spécifiques sur le fonctionnement du Parlement pendant l'urgence ont-elles été adoptées? Par le parlement ou par l'exécutif?
Du 9.03.2020 au 16.04.2020, l'activité de l'Assemblée (le Parlement) a été suspendue, à l'exception de l'activité en ligne des commissions parlementaires. Le Parlement a approuvé les amendements no. 12/20120 du Règlement de l'Assemblée afin d'adapter l'activité parlementaire à la situation créée par le Covid-19.
12. Les sessions judiciaires de la Cour constitutionnelle ou d'une juridiction équivalente et/ou d'autres tribunaux ont-elles été suspendues pendant l’épidémie Covid-19? Si oui, pour combien de temps ? Des règles spécifiques sur leur fonctionnement pendant l'état d'urgence ont-elles été adoptées ? Par le parlement ou par l'exécutif ?
Jusqu'au 1.06.2020, l'activité judiciaire a été suspendue par des actes normatifs ayant force de loi (voir, en albanais, et les décisions du Haut Conseil de la Justice, sauf pour le jugement de cas urgents tels que les mesures de sécurité. Après cette date, les tribunaux ont commencé à exercer leur activité en ligne, ainsi qu'à juger des affaires uniquement en présence des parties, qui sont considérées comme urgentes par les juges eux-mêmes, et uniquement en présence des parties, si ces dernières ont donné leur accord.
13. La législation sur l'état d'urgence ou sur la situation d'urgence a-t-elle été modifiée ou adoptée pour faire face à la pandémie de Covid-19?
La loi n° 45/2019 "Sur la protection civile", n'a pas été modifiée, tandis que la loi n° 15/2016 "Sur la prévention et la lutte contre les infections et les maladies infectieuses" a été modifiée par l'acte normatif ayant force de loi n° 2, en date du 11.3.2020.
14. Cette législation supplémentaire a-t-elle fait l'objet d'un contrôle judiciaire?
Non
15. L'état d'urgence a-t-il été prolongé ? Pour combien de temps ? La prolongation a-t-elle été soumise à un contrôle parlementaire ? A-t-elle été soumise à un contrôle judiciaire?
Le Conseil des ministres a annoncé l'état de catastrophe naturelle sur l'ensemble du territoire de la République d'Albanie par la décision n° 243 du 24.3.2020 "Sur la déclaration de l'état de catastrophe naturelle", pour une période de 30 jours à compter de l'entrée en vigueur. Le 23.4.2020, l'Assemblée de la République d'Albanie, par la décision n° 18/2020 "Sur l'octroi du consentement pour la prolongation de l'état de catastrophe naturelle", a décidé de prolonger jusqu'au 23.06.2020 l'état de catastrophe naturelle.
16. Quels sont les recours juridiques disponibles contre les mesures générales et/ou individuelles prises dans le cadre de l'état d'urgence? Quels sont les recours juridiques contre les mesures prises en application de la législation ordinaire sur les crises sanitaires ? Une modification des recours juridiques disponibles a-t-elle été décidée en raison de l'état d'urgence ou provoquée par celui-ci? Des mesures d'urgence ont-elles été invalidées et pour quelles raisons (compétence, procédure, manque de proportionnalité, etc.).
La constitutionnalité des restrictions imposées par les règlements ne peut être contrôlée que par la Cour constitutionnelle, tandis que leur légalité est examinée par la Cour administrative d'appel. Les lois peuvent être contestées devant la Cour constitutionnelle pour des raisons d'incompatibilité avec la Constitution et les accords internationaux. En ce qui concerne les mesures individuelles (telles que les amendes pour les personnes ayant pu enfreindre les règles de quarantaine), elles peuvent être contestées d'abord administrativement auprès de la Direction de la police, puis auprès des tribunaux administratifs de première instance qui ont la compétence territoriale pour les contrôler.
17. Si des élections parlementaires et/ou, le cas échéant, présidentielles étaient prévues pendant l'urgence de Covid-19 : ont-elles eu lieu? Des dispositions particulières ont-elles été prises et, si oui, lesquelles ? A-t-il été nécessaire de modifier la législation électorale? Quel a été le taux de participation? Comment a-t-elle été comparée à celle des élections précédentes? Si elles ont été reportées, quelle était la base constitutionnelle ou légale pour le faire? Qui a pris la décision? Pour combien de temps ont-elles été reportées? Cette décision a-t-elle été soumise à un contrôle parlementaire ou judiciaire ?
Non
18. Mêmes questions que sous 17, mutatis mutandis, en ce qui concerne les élections locales et les référendums.
Non
Albanie
Les articles 171 et 172 de la Constitution prévoient un état de guerre, qui est déclaré en cas d'agression armée contre la République d'Albanie, en cas de menaces extérieures ou lorsque l'obligation de défense commune découle d'un accord international. L'article 173 de la Constitution régit la déclaration de l'état d'urgence, en cas de danger pour l'ordre constitutionnel et la sécurité publique. L'article 174 de la Constitution régit la déclaration de l'état de catastrophe naturelle pour la prévention ou l'élimination des conséquences d'une catastrophe naturelle ou d'un accident technologique. Le premier est déclaré par l'Assemblée, et peut être prolongé jusqu'à 90 jours par l'Assemblée elle-même. Le second est déclaré par le Conseil des ministres et peut être prolongée (sans limitation) avec l'accord de l'Assemblée. Le type de régime (urgence/catastrophe naturelle) définit quels droits peuvent ou non être limités.
En outre, en vertu de l'article 101 de la Constitution, le Conseil des ministres, en cas de nécessité et d'urgence, peut émettre, sous sa responsabilité, des actes normatifs ayant force de loi pour prendre des mesures temporaires. Ces actes normatifs sont immédiatement soumis à l'Assemblée, qui est convoquée dans les 5 jours si elle n'est pas en session. Ces actes perdent rétroactivement leur force s'ils ne sont pas approuvés par l'Assemblée dans un délai de 45 jours. Le gouvernement a émis plusieurs actes normatifs ayant force de loi pendant la période de la crise COVID-19.
Pour les dispositions constitutionnelles cliquez ici
L'article 17 § (b) de la loi n° 45/2019 "sur la protection civile" prévoit que l'Assemblée exerce un contrôle parlementaire sur les questions liées à la protection civile.
La loi n° 15/2016 "sur la prévention et le contrôle des infections et des maladies infectieuses", telle que modifiée, est une loi ordinaire et vise à protéger la population contre les infections et les maladies infectieuses, en définissant les règles et les activités de détection, d'identification, de prévention et de contrôle en temps utile. Cette loi définit les responsabilités et le rôle des services de santé, des services de santé publique, ainsi que d'autres acteurs de tous niveaux, publics et non publics, dans la prise de mesures de prévention, de contrôle, de traitement, de surveillance, de financement et de partage des responsabilités pour les maladies infectieuses et les événements importants pour la santé publique.
Sur la base de cette disposition, le Conseil des ministres a annoncé l'état de catastrophe naturelle sur l'ensemble du territoire de la République d'Albanie par la décision n° 243 du 24.3.2020 "Sur la déclaration de l'état de catastrophe naturelle", pour une période de 30 jours à compter du moment de l'entrée en vigueur. Le 23.4.2020, le Parlement albanais, par la décision no. 18/2020 "Sur l'approbation de la prolongation de l'état de catastrophe naturelle", a approuvé la prolongation de l'état de catastrophe naturelle jusqu'au 23.07.2020.
Pendant cette période, le gouvernement a publié des actes normatifs ayant force de loi en vertu de l'article 101 de la Constitution, qui ont été soumis au Parlement et approuvés par celui-ci le 16.04.20.
Certes, il existe également une possibilité de contrôle de la déclaration ci-dessus par les tribunaux administratifs. En ce qui concerne la légalité de la décision du Conseil des ministres sur la déclaration d'un état de catastrophe naturelle, basée sur l'article 10, paragraphe 2, lettre "b" de la loi "Sur les tribunaux administratifs et le règlement des litiges administratifs", telle que modifiée, la Cour administrative d'appel est la juridiction compétente. En outre, sur la base de la décision n° 264, datée du 17.12.2019 de la Cour administrative d'appel, un critère a été établi pour la différence entre la juridiction constitutionnelle et administrative pour le contrôle des règlements normatifs. L'acte normatif de déclaration de l'état de catastrophe naturelle n'a pas non plus été contesté devant cette cour, ce qui reste donc une discussion théorique pour le moment.
Le 1er avril 2020, la République d'Albanie a soumis au Conseil de l'Europe une Note Verbale concernant la dérogation de la République d'Albanie à l'article 15 de la CEDH, compte tenu de l'état d'urgence. Selon cette note verbale, la mise en œuvre des mesures prises par le gouvernement pendant cet état d'urgence dû à la pandémie, donne des raisons d'éviter certaines obligations de la République d'Albanie, basées sur les articles 8 et 11 de la CEDH, les articles 1 et 2 du protocole à la CEDH et l'article 2 du protocole n° 4 à la CEDH.
Exemples : Acte normatif du Conseil des ministres n°. 3, du 15.3.2020 "Sur l'adoption de mesures administratives spéciales pendant la durée de la période d'infection par COVID-19" ; Arrêté du Ministre de la Santé et de la Protection sociale n° 134, du 8.3.2020 "Pour l'auto-isolement des personnes entrant sur le territoire albanais à partir de la zone isolée en Italie", Arrêté du Ministre de la Santé et de la Protection sociale n° 135, du 9.3.2020 "Sur la fermeture des établissements d'enseignement pour prévenir la propagation de COVID-19".
Les limitations des droits et libertés fondamentales, mentionnées ci-dessus, tout au long de cette période ont été faites sur la base des arrêtés du ministre de la Santé et de la Protection sociale.
Il semble que le gouvernement ait utilisé parallèlement la possibilité d'adopter des actes normatifs ayant force de loi, prévue par l'article 101 de la Constitution (voir Q1). Le 16 avril 2020, dans le délai de 45 jours prévu par l'article 101, ces actes normatifs ont été approuvés par le Parlement pour continuer à avoir force de loi.
Même dans le cas de l'émission de ces actes, la limitation des droits et libertés fondamentaux de l'individu doit se faire dans le respect de l'article 17 de la Constitution, en respectant ces critères : la limitation ne doit se faire que par la loi, pour un intérêt public ou pour la protection des droits d'autrui, la limitation doit être proportionnée à la situation qui l'a dictée, la limitation ne doit pas porter atteinte à l'essence des libertés et des droits et en aucun cas, dépasser les limitations prévues dans la Convention européenne des droits de l'homme.
Voir notamment la loi normative n° 9, du 25.03.2020 du Conseil des ministres de la République d'Albanie "Sur les mesures spécifiques à prendre pour l'activité judiciaire, pendant l'état épidémique causé par le Covid-19 ("loi normative n° 9/2020"). Un résumé en anglais de la loi normative n° 9 est disponible ici ;
Loi normative n° 13, du 2.4.2020 du Conseil des ministres de la République d'Albanie "Sur les mesures spécifiques à prendre pour les activités d'exécution, de médiation et de faillite pendant l'état épidémique causé par le Covid-19" ("Loi normative n° 13/2020") ;
Loi normative n° 21, du 27.05.2020, du Conseil des ministres de la République d'Albanie "Sur certaines modifications de la Loi normative n° 9, du 25.03.2020, du Conseil des ministres "Sur les mesures spécifiques à prendre pour l'activité judiciaire, pendant l'état épidémique causé par Covid-19" ("Loi normative n° 21/2020") ;
Loi normative n° 22, du 27.05.2020 du Conseil des Ministres de la République d'Albanie "Pour l'abrogation de la Loi normative n° 21, du 27.05.2020 du Conseil des Ministres "Sur la prise de mesures spécifiques pour l'activité judiciaire, pendant la situation épidémique causée par Covid-19" ("Loi normative n° 22/2020").
Le 16.04.2020, le Parlement a approuvé les amendements au Code pénal de la République d'Albanie, qui prévoient plus précisément deux nouvelles infractions pénales : "le défaut d'application des mesures des autorités de l'État pendant l'état d'urgence ou pendant l'état d'épidémie", ainsi que "la propagation de maladies infectieuses". En ce qui concerne le premier, il prévoit que la non-exécution ou l'exécution d'actions contraires aux actes légaux ou sous-légaux émis par les organes de l'État, en fonction de l'état de l'épidémie ou de l'application de mesures extraordinaires, par la personne contre laquelle une mesure administrative a été prise auparavant, constitue une infraction pénale et est punie d'une amende ou d'une peine d'emprisonnement pouvant aller jusqu'à six mois. Le même acte, lorsqu'il est commis dans le cadre de l'exercice d'une activité commerciale, mettant en danger la santé des personnes, est puni d'une amende ou d'une peine d'emprisonnement pouvant aller jusqu'à deux ans. Le non-respect de l'ordre de quarantaine ou d'isolement donné par les autorités compétentes, ou la violation des règles de quarantaine ou d'isolement par la personne porteuse ou non de la maladie infectieuse, à laquelle cette obligation a été notifiée par les autorités étatiques compétentes, est puni d'une peine d'emprisonnement de deux à trois ans. En ce qui concerne l'infraction pénale "propagation de maladies infectieuses", il est prévu que la propagation intentionnelle d'une maladie infectieuse présentant un risque élevé pour la santé, par l'accomplissement d'actions ou d'omissions par la personne diagnostiquée comme porteuse de la maladie ou par la personne qui a l'intention de la propager, est punie de deux à cinq ans d'emprisonnement. Lorsque cette infraction est commise par négligence, elle est punie d'une amende ou d'une peine de prison pouvant aller jusqu'à deux ans. Ce même acte, lorsqu'il a entraîné des conséquences graves pour la santé ou la vie des personnes, est puni de trois à huit ans de prison.
Le 17.04.2020, le Conseil des ministres a approuvé l'acte normatif n° 16 "Sur la remise des mesures administratives de nature punitive établies pendant la période d'infection causée par le Covid-19", qui prévoit la remise de toutes les mesures administratives de nature punitive, imposées par les autorités étatiques compétentes, pour violation des règles ou des actes juridiques et sous-juridiques émis dans le cadre des mesures prises pour prévenir et combattre l'infection causée par le Covid-19, à partir du moment de la constatation de cette maladie sur le territoire de la République d'Albanie jusqu'au 17.4.2020.