Commission de Venise - Observatoire des situations d'urgence
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Avis de non-responsabilité: ces informations ont été recueillies par le Secrétariat de la Commission de Venise sur la base des contributions des membres de la Commission de Venise, et complétées par des informations disponibles à partir de diverses sources ouvertes (articles académiques, blogs juridiques, sites Web d'information officiels, etc.) .
Tous les efforts ont été faits pour fournir des informations exactes et à jour. Pour plus de détails, veuillez visiter notre page sur le COVID-19 et les mesures d'urgence prises par les États membres: https://www.venice.coe.int/WebForms/pages/?p=02_EmergencyPowersObservatory&lang=FR
1. La constitution de votre pays comporte-t-elle des dispositions spécifiques applicables aux situations d'urgence (guerre et/ou autre urgence publique menaçant la vie de la nation)?
La Constitution suisse n'a délibérément pas prévu de dispositions relatives à l'état d'urgence, car la Constitution fédérale de 1999 de la Confédération suisse (Constitution - voir ici) a été conçue dans l'hypothèse d'un ordre de paix. Toutefois, la doctrine admet la possibilité de déclarer l'état d'urgence (voir Q2) - dans des circonstances où l'existence de la Suisse en tant qu'État ou la survie physique de la population semblent menacées, comme une guerre ou une grave catastrophe naturelle.
2. Existe-t-il dans votre pays des lois organiques/constitutionnelles ou ordinaires régissant l'état d'urgence ?
Voir Q1 - la Constitution suisse ne contient aucune disposition régissant l'état d'urgence. Selon la doctrine, une situation qualifiée d'extraordinaire survient lorsque certains objets protégés sont sous la menace concrète et immédiate (comme la vie et l'indépendance de la nation ou la survie du peuple) d'événements exceptionnels (comme les guerres ou les catastrophes naturelles). Afin de faire face à de telles situations, la doctrine juridique préconise l'application d'une règle non écrite, selon laquelle les pouvoirs du pouvoir législatif (Assemblée fédérale ou Parlement) sont transférés au pouvoir exécutif (Conseil fédéral). Dans l'histoire de la Suisse, cela ne s'est produit que deux fois : pendant la Première Guerre mondiale (plus précisément le 3 août 1914), l'Assemblée fédérale a transféré une compétence illimitée au Conseil fédéral (appelé "Vollmachtenbeschluss"), permettant ainsi à l'exécutif de prendre toutes les mesures nécessaires à la sauvegarde de la sécurité, de l'intégrité et de la neutralité de la Suisse, à la protection du crédit et des intérêts économiques du pays. Un autre transfert de pouvoirs ou d'autorité de ce type a eu lieu le 30 août 1939, au début de la Seconde Guerre mondiale.
3. Existe-t-il dans votre pays des lois organiques/constitutionnelles ou ordinaires sur les risques sanitaires ou autres situations d'urgence?
Avec la loi fédérale sur la lutte contre les maladies contagieuses humaines du 28 septembre 2012 (loi sur les épidémies), la Confédération suisse s'est dotée d'une loi qui vise à protéger la population contre l'apparition et la propagation de maladies contagieuses (article 2 de la loi sur les épidémies). En raison des restrictions des droits fondamentaux et du transfert de certaines compétences du niveau cantonal au niveau fédéral que cette loi entraîne, elle a fait l'objet d'intenses discussions au sein du Parlement et dans la sphère publique. Le référendum facultatif a été organisé contre la loi, même si, lors du vote populaire, la majorité des électeurs s'est prononcée en faveur de la loi.
4. L'état d'urgence a-t-il été déclaré dans votre pays en raison de la pandémie Covid-19 ? Par quelle autorité et pour combien de temps?
La Suisse n'a pas déclaré l'état d'urgence dans le sens d'une situation qualifiée d'extraordinaire.
5. La déclaration pouvait-elle être, et a-t-elle été soumise à l'approbation du Parlement (si elle a été prise par l'exécutif)?
L'état d'urgence n'a pas été déclaré en Suisse.
6. La déclaration pouvait-elle être, et a-t-elle été soumise à un contrôle judiciaire ? A-t-elle été jugée justiciable?
L'état d'urgence n'a pas été déclaré en Suisse.
7. Des dérogations aux droits de l'homme sont-elles possibles dans des situations d'urgence en vertu du droit national? Quelles sont les circonstances et les critères requis pour déclencher une exception? Une dérogation a-t-elle été faite en vertu de l'article 15 de la CEDH ou de tout autre instrument international? Le droit national interdit-il la dérogation à certains droits, même en situation d’urgence? Existe-t-il une exigence explicite selon laquelle les dérogations doivent être proportionnées, c'est-à-dire strictement limitées, quant à leur durée, leurs circonstances et leur portée, aux exigences de la situation?
En ce qui concerne les situations extraordinaires (comme décrit ci-dessus, voir Q1), la Constitution reste la base des décisions prises par le Conseil fédéral. En cas d'état d'urgence (qui n'a pas été déclaré en Suisse, voir Q4), le Conseil fédéral et l'Assemblée fédérale seraient - selon la doctrine juridique - autorisés à déroger à la Constitution. Cela comprendrait la compétence de restreindre sévèrement les droits constitutionnels, même sans base juridique formelle. Dispositions du Ius cogens, droit humanitaire, art. 15 al. 2 de la CEDH resteraient intacts. Selon la doctrine juridique suisse, il ne peut jamais être porté atteinte au contenu essentiel des droits fondamentaux. Aucune dérogation n'a été faite en vertu de l'article 15 de la CEDH ou d'un autre instrument international. Comme l'état d'urgence n'est pas régi par la Constitution ou par la loi, il n'existe pas non plus de prescriptions explicites sur les limites des dérogations et des restrictions aux droits de l'homme. Les restrictions des droits fondamentaux pendant une situation extraordinaire en vertu de l'article 185 al. 3 de la Constitution et de l'article 7 de la loi sur les épidémies doivent être soumises aux conditions d'intérêt public, de proportionnalité et d'interdiction de la violation du noyau intangible de tous les droits fondamentaux (articles 5 et 36 al. 2-4 de la Constitution).
8. Quels droits de l'homme ont été limités/dérogés dans votre pays, dans le contexte de la pandémie Covid-19?
Les ordonnances du Conseil fédéral ont massivement et simultanément violé une grande partie des droits fondamentaux prévus dans le catalogue des droits fondamentaux de la Constitution (article 7-34 de la Constitution). Les libertés restreintes pendant la crise sont notamment :
9. Si l'état d'urgence n'a pas été déclaré, l'exécutif a-t-il bénéficié de pouvoirs supplémentaires en vertu de la législation ordinaire sur les risques sanitaires ou d'une autre urgence publique? A-t-il décidé d'imposer des restrictions exceptionnelles aux droits de l'homme sur la base de ces lois?
En Suisse, il n'y a pas eu de déclaration de l'état d'urgence, mais l'exécutif (le Conseil fédéral) jouissait de pouvoirs supplémentaires en vertu de la législation ordinaire sur les risques sanitaires : D'une part, en ce qui concerne la restriction des droits fondamentaux, et d'autre part, en ce qui concerne la séparation des pouvoirs entre la Fédération et les cantons.
10. Est-ce que la possibilité pour l’exécutif de déroger à la répartition normale des pouvoirs en situation d’urgence est limitée quant à sa durée, ses circonstances et sa portée?
Dans une situation qualifiée d'extraordinaire, tous les pouvoirs du Parlement seraient transférés au Conseil fédéral (le gouvernement fédéral) (voir Q2). En cas de
11. Les sessions du Parlement ont-elles été suspendues pendant l’épidémie Covid-19? Si oui, pour combien de temps? Des règles spécifiques sur le fonctionnement du Parlement pendant l'urgence ont-elles été adoptées? Par le parlement ou par l'exécutif?
Le dimanche 15 mars 2020, les bureaux des deux chambres de l'Assemblée fédérale suisse ont décidé que la troisième semaine de la session de printemps du Parlement n'aurait pas lieu. Cette décision comprenait également la suspension de toutes les réunions des commissions ainsi que les votes finaux. Quatre jours plus tard, les bureaux des deux chambres ont décidé que les commissions devant discuter d'affaires urgentes étaient toujours autorisées à se réunir. A partir du 6 avril 2020, toutes les commissions parlementaires ont été autorisées à reprendre leurs travaux, mais uniquement par vidéoconférence. Du 4 mai au 6 mai 2020, le Parlement fédéral a tenu une session extraordinaire ("Corona-session"). Afin de respecter les règles d'hygiène et de distance personnelle, la session ne s'est pas tenue au Palais fédéral, mais dans une salle d'exposition de la capitale suisse, où se tiendra également la session d'été (2-19 juin 2020).
12. Les sessions judiciaires de la Cour constitutionnelle ou d'une juridiction équivalente et/ou d'autres tribunaux ont-elles été suspendues pendant l’épidémie Covid-19? Si oui, pour combien de temps ? Des règles spécifiques sur leur fonctionnement pendant l'état d'urgence ont-elles été adoptées ? Par le parlement ou par l'exécutif ?
Comme indiqué précédemment (voir Q2), la Suisse n'a pas de législation sur l'état d'urgence (au sens d'une situation qualifiée d'extraordinaire). La question n'est donc pas applicable dans le contexte suisse. La législation régissant les situations extraordinaires (par opposition aux situations d'urgence) n'a pas été modifiée.
13. La législation sur l'état d'urgence ou sur la situation d'urgence a-t-elle été modifiée ou adoptée pour faire face à la pandémie de Covid-19?
Sans objet (voir Q2). Contrairement à la situation pendant la Seconde Guerre mondiale, le Parlement n'a adopté aucune "loi d'habilitation". Ainsi, le gouvernement utilise le pouvoir de promulguer des ordonnances en vertu de la loi sur les épidémies ou de l'article 185 de la Constitution.
14. Cette législation supplémentaire a-t-elle fait l'objet d'un contrôle judiciaire?
Non applicable (voir Q2)
15. L'état d'urgence a-t-il été prolongé ? Pour combien de temps ? La prolongation a-t-elle été soumise à un contrôle parlementaire ? A-t-elle été soumise à un contrôle judiciaire?
Sans objet (voir Q2)
16. Quels sont les recours juridiques disponibles contre les mesures générales et/ou individuelles prises dans le cadre de l'état d'urgence? Quels sont les recours juridiques contre les mesures prises en application de la législation ordinaire sur les crises sanitaires ? Une modification des recours juridiques disponibles a-t-elle été décidée en raison de l'état d'urgence ou provoquée par celui-ci? Des mesures d'urgence ont-elles été invalidées et pour quelles raisons (compétence, procédure, manque de proportionnalité, etc.).
Jusqu'à présent, aucune mesure prise par les autorités fédérales en rapport avec la crise de Covid-19 n'a été invalidée par un tribunal.
17. Si des élections parlementaires et/ou, le cas échéant, présidentielles étaient prévues pendant l'urgence de Covid-19 : ont-elles eu lieu? Des dispositions particulières ont-elles été prises et, si oui, lesquelles ? A-t-il été nécessaire de modifier la législation électorale? Quel a été le taux de participation? Comment a-t-elle été comparée à celle des élections précédentes? Si elles ont été reportées, quelle était la base constitutionnelle ou légale pour le faire? Qui a pris la décision? Pour combien de temps ont-elles été reportées? Cette décision a-t-elle été soumise à un contrôle parlementaire ou judiciaire ?
Au niveau fédéral, aucune élection parlementaire ou présidentielle n'était prévue pendant la crise de Covid-19. Cependant, un vote populaire a été prévu le 17 mai 2020, concernant une initiative populaire pour une modification partielle de la constitution et le changement de certaines lois. Le Conseil fédéral a décidé de reporter la votation populaire au 27 septembre 2020.
18. Mêmes questions que sous 17, mutatis mutandis, en ce qui concerne les élections locales et les référendums.
Pour autant que l'on puisse en juger, la plupart des votes prévus ont effectivement eu lieu. Par exemple, le 5 avril 2020, l'électorat de la ville de Genève était censé élire les membres de l'exécutif municipal de la ville de Genève. Le vote n'a pas été reporté ; cependant, les bureaux de vote étant fermés, le vote par correspondance (une norme en Suisse depuis de nombreuses années) était gratuit.
Suisse
Dans ces situations, il est admis que les autorités peuvent déroger à la Constitution, à quelques exceptions près (voir Q7). Cette situation qualifiée d'extraordinaire entraîne le transfert des compétences du Parlement au Conseil fédéral.
Le constituant suisse a prévu des dispositions pour les situations extraordinaires qui n'atteignent pas le seuil de la menace d'existence (voir Q9). Dans ce cas, le pouvoir exécutif peut prendre des ordonnances directement fondées sur la Constitution.
En vertu de l'article 185 al. 3 de la Constitution suisse ("Sécurité extérieure et intérieure"), le gouvernement fédéral "peut se fonder directement sur le présent article pour édicter des ordonnances et des arrêtés en vue d'éviter de grandes perturbations, existantes ou imminentes, de l'ordre public, de la sécurité extérieure ou intérieure. Ces ordonnances sont limitées dans le temps". L'article 184 al. 3 donne au Gouvernement fédéral le pouvoir d'édicter des ordonnances en matière de politique étrangère, pour "sauvegarder les intérêts du pays".
Les effets d'une ordonnance fondée sur l'art. 185 al. 3 s'éteignent si le Conseil fédéral, dans les six mois suivant l'entrée en vigueur de l'ordonnance, ne soumet pas à l'Assemblée fédérale un projet de formulation d'une base légale (art. 7d de la loi sur l'organisation du gouvernement et de l'administration)
Art. 165 de la Constitution prévoit la possibilité d'adopter une législation urgente par le Parlement, qui requiert la majorité de chaque Chambre et qui est mise en vigueur immédiatement. Elle doit être limitée dans le temps.
Si un référendum est demandé contre une loi fédérale urgente, il se prescrit un an après son adoption par le Parlement fédéral, à moins qu'il ne soit approuvé par le peuple dans ce délai. Le droit au référendum est temporairement suspendu, et cette loi ne doit pas nécessairement avoir une base constitutionnelle.
La loi distingue trois stades de situation, qui déclenchent un ensemble de mesures différentes :
- La situation dite normale se réfère aux activités épidémiologiques quotidiennes, c'est-à-dire la prévention, la surveillance et le contrôle, par exemple, de la tuberculose, de la méningite, du VIH/SIDA, etc. Les cantons sont responsables de l'application de la loi (article 75 de la loi sur les épidémies), tandis que la Confédération exerce une haute surveillance et, si nécessaire, coordonne l'application de la loi (article 77 de la loi sur les épidémies) ;
- Une situation particulière (également : urgence épidémiologique) se produit soit lorsque les organes d'exécution compétents ne sont plus en mesure d'entraver et de combattre l'apparition de maladies contagieuses (article 6 al. Une situation particulière (également : urgence épidémiologique) se produit soit lorsque les organes d'exécution compétents ne sont plus en mesure d'empêcher et de combattre l'apparition de maladies contagieuses (article 6 al. 1 lit. a de la loi sur les épidémies), soit lorsque l'OMS déclare qu'il y a une urgence de santé publique (article 6 al. 1 lit. b de la loi sur les épidémies). Dans de tels cas, l'article 6 de la loi sur les épidémies habilite le Conseil fédéral à prendre des mesures qui limitent les libertés individuelles, à obliger les médecins et autres professionnels de la santé à coopérer à la lutte contre la maladie et à imposer la vaccination obligatoire des groupes de population particulièrement vulnérables. Avant d'ordonner des mesures immédiates, le Conseil fédéral doit consulter les cantons ;
- La déclaration d'une situation extraordinaire nécessite une menace pour la sécurité intérieure et extérieure du pays. L'article 7 de la loi sur les épidémies autorise le Conseil fédéral à prendre les mesures nécessaires (voir réponse à la Q10), ce qui signifie que le Conseil fédéral est également habilité à prendre des mesures qui dérogent à la loi.
La situation a été considérée comme "extraordinaire" au sens de l'article 185 al. 3 de la Constitution et de l'article 7 de la loi sur les épidémies.
Les compétences conférées au Conseil fédéral par la Constitution en cas de situation extraordinaire (voir Q10), en particulier par l'article 185 al. 3 de la Constitution et par l'article 7 de la loi sur les épidémies, ont été jugées suffisantes pour faire face à la pandémie.
L'état de situation extraordinaire a été proclamé par le Conseil fédéral le 16 mars 2020, en vertu de l'article 7 de la loi sur les épidémies
Comme indiqué ci-dessus (voir réponse au point 4), le Conseil fédéral a défini la crise du Covid-19 comme une "situation extraordinaire" au sens de l'article 185 al. 3 de la Constitution et de l'article 7 de la loi sur les épidémies. Le Conseil fédéral a été autorisé par la Constitution et par la loi à prendre cette décision sans l'intervention du Parlement.
L'article 7d de la loi du 21 mars 1997 sur l'organisation du gouvernement et de l'administration stipule que les ordonnances d'urgence du gouvernement doivent être ratifiées par le Parlement au plus tard six mois après
La conformité d'une ordonnance fondée sur l'article 185 al. 3 de la Constitution ou sur l'article 7 de la loi sur les épidémies avec la Constitution et le droit international, notamment en cas de situation extraordinaire, peut être soumise à un contrôle juridictionnel, à condition qu'une décision individuelle et concrète fondée sur l'ordonnance soit prise (voir également la réponse Q16).
- la liberté de circulation (article 10 al. 2 de la Constitution), même si aucune interdiction de sortie du territoire n'a été imposée, - la liberté de
réunion (article 22 de la Constitution), - la liberté de
religion et de conscience (article 15 de la Constitution), - la liberté
économique (article 27 de la Constitution).
Pendant un mois, les activités des tribunaux ont été réduites à un fonctionnement minimum (voir Q12), limitant ainsi les garanties générales de procédure (notamment l'article 29 de la Constitution). Certains droits sociaux, tels que le droit à l'éducation de base (article 19 de la Constitution), ont également été limités. Cependant, l'enseignement dans les écoles obligatoires n'a pas été interrompu, bien que les élèves ne reçoivent pas d'enseignement dans les salles de classe. Enfin, les droits politiques ont également été limités dans une certaine mesure (voir la réponse à la question 17). L'utilisation d'un "Tracing-App" peut avoir un effet sur le droit à la vie privée. Bien que cette technologie soit encore en phase de test, le droit à la vie privée et à la protection des données (article 13 de la Constitution) va devenir un problème.
L'article 185 al. 3 de la Constitution et l'article 7 de la loi sur les épidémies confèrent au Conseil fédéral la compétence d'édicter des ordonnances qui peuvent, sans base légale spécifique, porter gravement atteinte aux droits fondamentaux. Ces dispositions autorisent le Conseil fédéral à se substituer au législateur. Toutefois, le Conseil fédéral n'est pas autorisé à agir contre la Constitution ou "contra legem". L'article 7 de la loi sur les épidémies laisse une plus grande marge de manœuvre, car il légitime également des dérogations à la loi, pour autant qu'elles soient conformes aux buts poursuivis par la loi sur les épidémies (voir réponse à la question 3). À cet égard, il n'existe "aucune restriction exceptionnelle" au sens d'une limitation ou restriction inconstitutionnelle des droits de l'homme, et aucune critique de ce type n'a été formulée jusqu'à présent.
L'émergence de la pandémie de Covid-19 a également remis en question le modèle suisse de fédéralisme, puisque la loi sur les épidémies prévoit l'extension des compétences du Conseil fédéral en cas de situation spéciale ou extraordinaire. En cas de situation extraordinaire, la loi sur l'épidémiologie permet à la Confédération d'uniformiser les plans de lutte contre la pandémie au niveau fédéral et cantonal et d'obliger les cantons à appliquer uniformément les règles fixées au niveau fédéral, même dans les domaines qui relèvent de la compétence des cantons.
situation extraordinaire au sens de l'article 185 al. 3 de la Constitution ou de l'article 7 de la loi sur les épidémies, les compétences du Conseil fédéral sont limitées dans leur durée, leur circonstance et leur étendue:
- Selon l'article 185 al. 3 de la Constitution, le Conseil fédéral peut, en cas d'urgence et sans base légale spécifique, édicter des ordonnances pour protéger l'ordre public et la sécurité intérieure et extérieure du pays. Les effets d'une ordonnance fondée sur l'art. 185 al. 3 s'éteignent si le Conseil fédéral, dans les six mois suivant l'entrée en vigueur de l'ordonnance, ne soumet pas à l'Assemblée fédérale un projet de formulation d'une base légale (art. 7d de la loi sur l'organisation du gouvernement et de l'administration) ;
- Selon l'art. 7 de la loi sur les épidémies, le Conseil fédéral peut, si une situation extraordinaire l'exige, ordonner les mesures nécessaires pour tout le pays ou pour des parties de celui-ci. La notion de "mesures nécessaires" comprend non seulement les interventions destinées à faire face aux risques sanitaires, mais aussi les mesures visant à réduire les effets des maladies contagieuses sur la société et les personnes concernées (article 2 al. 2 lit. f de la loi sur les épidémies). Le Conseil fédéral décide, sans impliquer le Parlement, si une telle situation extraordinaire existe. La loi ne règle pas la durée des effets d'une ordonnance basée sur l'article 7 de la loi sur les épidémies. Le Conseil fédéral peut toutefois prévoir une date d'expiration dans ses ordonnances. Si tel n'est pas le cas, selon la doctrine juridique, l'obligation de fixer un délai se déduit du principe constitutionnel de proportionnalité.
Les deux chambres ont dû modifier temporairement leur règlement intérieur, afin de l'adapter aux réunions qui se tiennent en dehors du Palais fédéral. En dehors de cela, aucune règle spécifique sur le fonctionnement du Parlement n'a été adoptée.
Par exemple, elle a adopté l'ordonnance 2 sur les mesures de lutte contre le coronavirus (COVID-19) (Verordnung 2 über Massnahmen zur Bekämpfung des Coronavirus (COVID-19)) qui régit le verrouillage.