Réformes constitutionnelles

Les réformes constitutionnelles sont des processus longs et complexes. Dans certains pays européens, ces processus se sont étendus sur plusieurs années, et leur aboutissement a demandé une ou plusieurs séries de modifications ultérieures. Parfois elles sont le résultat d'un nouveau positionnement des forces politiques à la suite d'élections et sont promues par de nouvelles majorités souhaitant consolider et/ou, le cas échéant, rétablir l'architecture institutionnelle et constitutionnelle du pays.

Les demandes d'assistance et d’implication de la Commission de Venise dans ces processus témoignent de la confiance et du respect dont jouit la Commission auprès des États concernés ainsi que de ses partenaires institutionnels au sein et en dehors du Conseil de l'Europe.

Principales questions

Au cours des dernières années, la Commission de Venise a travaillé sur d'importantes réformes constitutionnelles et/ou des questions constitutionnelles dans un nombre considérable de pays européens et non-européens, représentant aussi bien des démocraties plus jeunes que des démocraties plus établies.

Dans ce contexte, la Commission a abordé des questions diverses et complexes, parmi lesquelles :

• équilibre entre flexibilité et rigidité des dispositions constitutionnelles;
  
• les procédures d’amendement de la Constitution (seuils de participation et majorités requises pour l’amendement de la Constitution, le caractère inclusif du processus constitutionnel, la participation des citoyens dans la prise de décision);

• la nécessité d'un concept cohérent pour le système politique du pays;

• des contrôles et d'équilibre entre les pouvoirs et le principe de la coopération interinstitutionnelle;

• la délégation des pouvoirs législatifs;

• des réformes judiciaires;

• les garanties constitutionnelles pour le respect de l'Etat de droit et des libertés fondamentales;

• les systèmes électoraux proposés;

• des dispositions visant à éliminer les membres incompétents, corrompus et/ou liés à la criminalité de l'administration de l'État;

• des questions relatives à l’autonomie locale et à la décentralisation.

En 2010, la Commission a adopté un Rapport général sur l’amendement constitutionnel.

Voir aussi: Compilation de documents de la Commission de Venise sur l’amendement constitutionel

Avis sur les plus récentes réformes constitutionnelles

En 2018, la Commission a adopté des avis sur la dernière série d'amendements constitutionnels dans le processus de passage au système électoral proportionnel en Géorgie, d'amendements constitutionnels concernant le pouvoir judiciaire en République de Moldova et en Serbie, ainsi que sur les (projets). d’amendements aux constitutions de Malte et d'Albanie.

• En mars 2018, la Commission de Venise a adopté un troisième avis concernant la récente réforme constitutionnelle en Géorgie. L'avis de 2018 examinait une dernière série de projets d'amendements permettant principalement aux partis politiques, pour les élections législatives de 2020, de former des blocs électoraux et prévoyant un seuil électoral de 3%. La Commission s'est félicitée de ces «mesures» en tant que facteurs permettant d'atténuer les effets négatifs du report de l'entrée en vigueur du système d'élection proportionnelle pour les petits partis. Le 24 mars 2018, le Parlement a adopté la dernière série d'amendements. La Constitution révisée est entrée en vigueur après l'élection présidentielle de 2018.

• Des projets d'amendements à la Constitution de la République de Moldova concernant le pouvoir judiciaire ont été préparés dans le cadre du plan d'action judiciaire national pour l'association à l'UE. La Commission de Venise a salué la suppression des périodes probatoires des juges et l'introduction de l'immunité fonctionnelle des juges au niveau constitutionnel. En même temps, elle a souligné l'importance du dialogue entre le Conseil supérieur de la magistrature et les autres institutions et a recommandé de clarifier la composition du Conseil. Un deuxième avis s'est félicité de l'introduction de la liberté d'association dans la Constitution de la République de Moldova, tout en formulant quelques recommandations afin d'améliorer encore le projet de loi évalué.

• La Commission de Venise a examiné la révision constitutionnelle du pouvoir judiciaire de la Serbie et formulé des recommandations concernant notamment la composition du Conseil supérieur des procureurs et du Conseil supérieur de la magistrature, la dissolution de ce dernier, la sélection des procureurs, les motifs de révocation des juges. et des procureurs adjoints, ainsi que la méthode permettant d’assurer une application uniforme des lois. Ces recommandations ont été suivies par de nouveaux projets d'amendements.

• La Commission de Venise a examiné un projet d’amendement à la Constitution de Malte créant une commission des droits humains et de l’égalité (HREC), ainsi qu’un conseil doté d’un pouvoir juridictionnel, à créer par le HREC. De l’avis de la Commission, la création d’une telle autorité quasi-judiciaire posait problème, car ses compétences recoupaient celles des tribunaux en vertu de la Constitution, et les garanties judiciaires nécessaires en matière d'indépendance et de procès équitable n'avaient pas été prévues. Un deuxième avis a examiné des questions structurelles, constitutionnelles et législatives pour aider Malte à améliorer le système de contrôle et l’indépendance du pouvoir judiciaire. La Commission a recommandé de renforcer la position du Président, du Parlement, du Cabinet des ministres, du pouvoir judiciaire et du médiateur, trop faibles pour permettre un contrôle suffisant du Premier ministre. L'avis, qui contenait également des recommandations sur le pouvoir judiciaire et le parquet, pourrait servir de base à une future réforme constitutionnelle à Malte.

• Initié par l’opposition parlementaire albanaise, le projet d’amendements à la Constitution sur la vérification des responsables politiques en Albanie visait à empêcher les personnes «ayant des contacts avec des personnes impliquées dans le crime organisé» à se porter candidates au Parlement ou à d’autres postes électifs, ou à occuper de tels postes. L’avis concluait que la proposition, malgré son objectif légitime, n’offrait ni l’orientation, ni les garanties nécessaires à un processus aussi complexe et sensible, pouvant entrainer de graves conséquences pour les droits des personnes concernées.
   

En 2017, la Commission a adopté des avis sur une réforme constitutionnelle majeure en Türkiye, qui a introduit un régime super-présidentiel, ainsi que sur l’accomplissement de la réforme constitutionnelle en Géorgie (qui a été évaluée dans deux avis). Elle a également examiné une proposition de référendum d'amendement constitutionnel en République de Moldova, où le Président a cherché à étendre son pouvoir de dissoudre le Parlement, et la réforme constitutionnelle au Kazakhstan, où certains des pouvoirs du Président ont été répartis entre le Parlement et le gouvernement.

• À la suite du coup d'État manqué de 2016 et dans le contexte de l'état d'urgence, le Parlement turc a adopté des amendements constitutionnels qui ont transformé la Türkiye en régime présidentiel. Le Président sera désormais un chef de parti, qui nommera et révoquera, à volonté, les ministres, les vice-présidents et d'autres hauts fonctionnaires. Le Président aura le pouvoir de dissoudre le Parlement, d'émettre des décrets présidentiels et des lois de veto. Le Président aura le pouvoir de nommer près de la moitié des membres du haut conseil de la magistrature. L'avis concluait que le système présidentiel proposé concentrait un pouvoir excessif entre les mains du Président, affaiblissait le contrôle du Parlement sur ce pouvoir et affaiblissait encore davantage le pouvoir judiciaire.

• Les développements constitutionnels en Géorgie en 2017 ont permis d’accomplir l'évolution du système politique géorgien vers un système parlementaire, entamé en 2010. Dans son avis de juin 2017, la Commission a salué le passage d'un système d'élections législatives partiellement majoritaire à un système pleinement proportionnel. Cependant, la Commission a critiqué la combinaison du seuil relativement élevé, de l'attribution des sièges à redistribuer au parti gagnant et de l'interdiction des blocs de partis, préjudiciable aux plus petits partis. La Commission de Venise a également regretté le report de la création de la deuxième chambre du Parlement. Le deuxième avis sur la Géorgie (adopté en octobre 2017) examinait le texte révisé des amendements constitutionnels, qui prenait en compte certaines des recommandations antérieures de la Commission.

• L'avis sur une proposition de référendum d'amendement constitutionnel en République de Moldova a été demandé par le Président de la République de Moldova, dans le but de compléter la Constitution afin d'élargir ses pouvoirs de dissoudre le Parlement. La Commission a observé que, malgré le retour à l'élection directe du Président, la République de Moldova restait un régime parlementaire, où les pouvoirs de dissolution du Président devaient rester "semi-automatiques" et non discrétionnaires, comme il l'avait proposé. La Commission a également exprimé des doutes quant à la légitimité du référendum en tant que tel.

• La réforme constitutionnelle au Kazakhstan, adoptée en mars 2017, a modifié la répartition des pouvoirs entre le Président et les autres branches du pouvoir de l'État. Le rôle du Parlement a été renforcé et certains des pouvoirs précédemment attribués au Président ont été répartis entre le Gouvernement et le Parlement. Le Conseil constitutionnel a reçu des compétences supplémentaires (pour examiner les projets d'amendements constitutionnels et les questions à soumettre à un référendum), ce qui a été salué par la Commission de Venise.

• À la demande de l'Organisation des États américains, la Commission a adopté un avis sur l'Assemblée nationale constituante au Venezuela, convoquée en 2017 par le président Maduro. L'avis a conclu que la décision sur la convocation de l'Assemblée ne pouvait être prise que par référendum, et que le pouvoir d'établir les règles pour l'élection de l'Assemblée constituante appartenait uniquement à l'Assemblée nationale (parlement), par une loi spécifique. Les règles fondées sur la représentation sectorielle au sein de l'Assemblée constituante entraînent une violation flagrante du principe démocratique.

En 2016, la Commission a adopté des avis sur le référendum concernant les amendements constitutionnels en Azerbaïdjan et sur l'état d'urgence en Türkiye. En outre, la Commission de Venise a adopté un avis final sur la réforme constitutionnelle concernant le pouvoir judiciaire en Albanie.

• En juillet 2016, le Président d'Azerbaïdjan a présenté des amendements à la Constitution. Cette réforme a été soumise au référendum sans la participation du Parlement et sans véritable débat public. La Commission a noté que la position du Président, déjà très forte, a été encore renforcée, ce qui perturbe l'équilibre des pouvoirs.

   

• L'avis de 2016 sur la France (Avis sur le projet de loi constitutionnelle sur la protection de la nation) a recommandé que, dans le cadre de la clause constitutionnelle proposée sur le régime d'urgence, les pouvoirs d'exception du législateur soient circonscrits et que la prolongation de l'état d'urgence soit décidée par une majorité qualifiée.

   

• Trois avis importants ont été adoptés sur la Türkiye en 2016. Le premier concerne la suspension du deuxième paragraphe de l'article 83 de la Constitution garantissant l'immunité parlementaire. Cet amendement a été critiqué comme constituant un détournement de la procédure d'amendement constitutionnel, qui, en outre, empiétait sur la liberté du débat parlementaire.

   

• Le deuxième avis sur la Türkiye adopté en 2016 ne concernait pas des modifications de la Constitution à caractère permanent, mais le régime d'urgence introduit en juillet 2016, qui a eu un effet important, au moins temporairement, sur la conception constitutionnelle du pays. La Commission a reconnu que l'attribution de pouvoirs d'urgence au gouvernement pouvait être justifiée après le coup d'État échoué de juillet 2016 ; néanmoins, les mesures prises par le gouvernement étaient excessives. En particulier, la Commission s'est dite préoccupée par le fait que le gouvernement ait été autorisé à légiférer pendant plus de deux mois sans aucun contrôle du Parlement ou de la Cour constitutionnelle et qu'il ait procédé à une purge discrétionnaire de l'appareil d'État, suscitant de graves préoccupations en matière de droits humains.

   

• Le troisième avis sur la Türkiye concerne les mesures de couvre-feu imposées dans la partie Sud-Est de la Türkiye, mesures qui, selon la Commission de Venise, ne répondaient pas aux exigences de légalité consacrées par la Constitution et résultant des obligations internationales de la Turquie dans le domaine des droits fondamentaux.

   

• Les travaux sur la réforme constitutionnelle, engagés en Albanie en 2015, se sont poursuivis en 2016. La Commission a adopté un avis définitif dans lequel elle a généralement approuvé une réforme globale des organes de régulation du système judiciaire albanais, ainsi que l'introduction d'un "mécanisme " spécial ad hoc censé combattre la corruption parmi les juges et les procureurs, sous la supervision de la communauté internationale. La Commission a également adopté un mémoire amicus curiae à l'intention de la Cour constitutionnelle d'Albanie au sujet de la loi sur la vérification des juges et des procureurs, élaborée en application des dispositions correspondantes de la Constitution.

   

• La Commission de Venise a analysé le projet de loi de la République de Moldova proposant un «statut ethno-culturel» pour le district de Taraclia, habité par une majorité d’ethniques Bulgares. Nonobstant la légitimité de son objectif déclaré - la préservation et la protection de l'identité linguistique et culturelle des Bulgares à Taraclia -, le projet soulève des questions de sécurité juridique, de constitutionnalité et de cohérence avec la législation nationale pertinente et le statut proposé semble apporter peu de valeur ajoutée au cadre juridique existant.

   

• La Commission de Venise a entériné l'avis préliminaire conjoint de la Commission de Venise et du BIDDH/OSCE sur l'introduction d'amendements à la Constitution de la République kirghize; selon les conclusions de l’avis, les amendements proposés étaient susceptibles d’avoir un impact négatif sur l'équilibre des pouvoirs, en renforçant les pouvoirs de l'exécutif, tout en affaiblissant à la fois le parlement et le pouvoir judiciaire

Voir aussi - Compilation of Venice Commission opinions concerning Constitutional and Legal Provisions for the Protection of Local Self-Government

En 2015, la Commission a adopté des avis sur des processus constitutionnels importants dans plusieurs pays, notamment l'Arménie, l'Albanie, la Bulgarie (dans le domaine de la justice), et la République kirghize.

Dans le même temps, elle a poursuivi et a intensifié la coopération avec l'Ukraine concernant les processus constitutionnels engagées après la chute de l'ancien régime. Cette coopération a mis l'accent sur les efforts de décentralisation, une dimension cruciale de la réforme constitutionnelle, certains aspects de la réforme judiciaire et d'autres questions clés pour la transformation démocratique de la société ukrainienne. Dans ce contexte, la Commission a fourni des avis sur:

• projet de loi sur l'introduction de modifications à la Constitution de l'Ukraine concernant l'immunité des membres du Parlement et des juges;

• projet d'amendements à la loi de lustration adoptée en Décembre 2014 (précédemment examinée par la Commission dans le cadre d'un avis intérimaire);

• les amendements constitutionnels concernant le pouvoir judiciaire;

• amendements à la Constitution de l'Ukraine concernant la structure territoriale et l'administration locale ;

• la validité temporelle du projet de disposition transitoire 18 de la Constitution de l'Ukraine sur les dispositions spéciales concernant certaines unités territoriales en Ukraine.

En 2014, la Commission a été impliquée dans le processus de réforme constitutionnelle en Arménie, en Roumanie, en Ukraine et dans «l'ex-République yougoslave de Macédoine ». Certaines de ces réformes étaient très ambitieuses, comme en Arménie, où le modèle proposé oriente l'État vers une république parlementaire. Quant à elles, les autorités de «l'ex-République yougoslave de Macédoine» ont présenté un paquet de sept amendements constitutionnels touchant à diverses questions constitutionnelles, sans toutefois modifier les principes de base du fonctionnement de l'Etat.

• Dans son avis relatif au document de réflexion sur la réforme constitutionnelle de l’Arménie, la Commission s’est félicitée de l’orientation générale de la réforme et a préconisé le développement des dispositions constitutionnelles.

• Dans l’avis sur la révision de la Constitution de la Roumanie, la Commission a fait observer que certaines améliorations avaient été apportées à un projet antérieur, mais que les compétences et les prérogatives respectives des différents pouvoirs de l’Etat et l’équilibre entre pouvoirs et contre‑pouvoirs n’étaient définis ni de manière convenable, ni de manière cohérente.

• La Commission a continué à travailler avec les autorités de l’Ukraine où, après la chute du régime précédent, une réforme globale des structures de l’Etat s’imposait. Elle a rendu un avis dans lequel elle a jugé anticonstitutionnel le « référendum sur l’indépendance » de la Crimée, organisé au mépris des règles de procédure démocratique. Parallèlement, elle a analysé le projet de loi russe (par la suite retiré) sur l’admission de nouveaux sujets dans la Fédération de Russie et conclu qu’il était de toute évidence contraire au droit international ; le projet a été abandonné par la Douma.

• La Commission a aussi analysé le projet de révision de la Constitution de l’Ukraine soumis par le Président de l’Ukraine. Elle s’est félicitée de l’évolution vers la décentralisation de l’Etat, mais s’est inquiétée des pouvoirs croissants du Président. Elle a aussi instamment invité les autorités ukrainiennes à rendre le processus de réforme constitutionnelle plus inclusif et transparent.

Voir aussi : Documents de la Commission de Venise sur les réformes constitutionnelles