Partis politiques
Parallèlement à ses activités en matière électorale, la Commission de Venise est active sur la question des partis politiques et de leur financement, qui joue un rôle fondamental dans la vie démocratique.
Les lignes de force de la « jurisprudence » de la Commission en la matière sont les suivantes :
- En tant que type spécifique de « libre association de personnes », les partis politiques jouent un rôle central dans le fonctionnement de la démocratie. Ils sont à la base de la société politique pluraliste, et leur rôle dans la formation de la volonté du peuple est fondamental.
- Comme leur rôle est essentiel pour assurer le fonctionnement correct de la démocratie, les partis politiques doivent bénéficier d’un certain nombre de garanties. Celles-ci comprennent, en particulier, le pluralisme, la non-discrimination et la transparence, qui trouvent leur base dans les valeurs centrales du Conseil de l’Europe : les droits humains, la démocratie et la prééminence du droit.
- L’exigence de l’enregistrement ne constitue pas en soi une violation de ces principes. La Commission de Venise applique toutefois dans ce domaine le principe de la proportionnalité, afin d’éviter l’imposition d’exigences excessives en matière de création des partis politiques, qui seraient contraires aux normes internationales.
Il faut souligner l’importance des principes de représentativité et d’ouverture, de responsabilité et d’obligation de rendre compte en matière d’organisation interne des partis politiques. Ces principes ont bien sûr des conséquences sur les règles relatives à l’appartenance aux partis politiques, en particulier sur la participation et la représentation des femmes et des minorités dans les partis politiques, ainsi que sur les règles imposant des restrictions à la qualité de membre des étrangers et des apatrides.
La Commission de Venise met particulièrement l’accent sur les principes d’égalité des chances et de transparence en matière de financement des partis politiques. Notamment, en ce qui concerne le financement privé, la Commission considère que des limitations raisonnables des contributions privées peuvent être imposées afin de réduire les possibilités de corruption ou de trafic d’influence politique. D’un autre côté, les sanctions imposées aux partis politiques en cas d’irrégularités de financement doivent être proportionnelles à la gravité de l’infraction.
La Commission de Venise prend en considération le rôle fondamental des partis politiques dans le fonctionnement d’une démocratie pluraliste dans ses avis, où elle souligne l’importance de trois principes de base relatifs à l’interdiction ou à la dissolution des partis politiques :
(1) le caractère exceptionnel de l’interdiction ou de la dissolution ;
(2) la proportionnalité de la dissolution ou de l’interdiction par rapport au but légitime poursuivi ;
(3) les garanties procédurales : la procédure d’interdiction ou de dissolution des partis politiques doit garantir le respect des principes d’équité, de procès équitable et d’ouverture.
Dans ses avis, la Commission de Venise a aussi fourni une vue d’ensemble des règles nationales en matière de dissolution des partis, en particulier concernant les possibles critères de dissolution et les procédures de dissolution ou d’interdiction prévues dans les différents systèmes juridiques.
Les principales études de la Commission en matière de partis politiques sont les suivantes :[1]
Les lignes directrices sur la réglementation des partis politiques ont été rédigées conjointement par l’OSCE/BIDDH et la Commission de Venise. La version initiale, datant de 2010, a été remplacée par une version mise à jour en 2020. Après avoir défini onze principes fondamentaux, elles les expliquent et les développent. Les lignes directrices s’inspirent en particulier de la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme et des documents antérieurs de la Commission de Venise.
Les onze principes sont :
- Liberté d'association des partis politiques ; présomption de légalité
- Obligation de respecter, de protéger et de faciliter
- Liberté d'expression et d'opinion
- Pluralisme politique
- Légalité et légitimité des restrictions
- Nécessité et proportionnalité des restrictions
- Recours effectif
- Égalité de traitement des partis politiques
- Égalité de traitement par et au sein des partis politiques, mesures spéciales, démocratie interne
- Bonne administration
- Responsabilité
Le Code de bonne conduite en matière de partis politiques réunit les normes applicables aux partis politiques en un seul document. Ce document, qui s’adresse aux partis plutôt qu’aux Etats, rappelle d’abord les principes directeurs applicables aux partis politiques : prééminence du droit, démocratie, non-discrimination, transparence et ouverture. En ce qui concerne l’organisation interne des partis politiques, il souligne la liberté de choisir d’être ou non membre d’un parti politique et, dans l’affirmative, de quel parti. En matière d’exclusion, les meilleures pratiques requièrent l’existence d’organes disciplinaires et de procédures claires, en vue de décisions motivées. L’organisation interne des partis politiques devrait être soumise aux principes de représentativité et de réceptivité, de responsabilité et d’obligation de rendre compte, ainsi que de transparence. Les dirigeants des partis doivent être démocratiquement élus à tous les niveaux. Le financement des partis doit respecter les principes de la responsabilité et de la transparence. Une des fonctions les plus importantes d’un parti politique est l’élaboration d’un programme qui, dans les meilleures pratiques, résulte d’un débat interne entre les adhérents et doit être approuvé suivant une procédure définie. Le programme guide l’action du parti lorsqu’il arrive au pouvoir. Plus généralement, les principes généraux énoncés par le Code s’appliquent quand le parti est au pouvoir comme quand il fait partie de l'opposition. Les membres des partis doivent faire une distinction claire entre leur allégeance aux partis et leurs obligations dans l’exercice de leur fonction.
Cette étude met l’accent sur le fait que l’activité des partis politiques est garantie par la liberté d’association. Elle souligne notamment que l’interdiction ou la dissolution forcée de partis politiques ne peuvent se justifier que dans le cas où les partis prônent l’utilisation de la violence ou l’utilisent comme un moyen politique pour faire renverser l’ordre constitutionnel démocratique, mettant en danger de ce fait les droits et libertés protégés par la constitution. Les mesures juridiques prises pour interdire ou faire respecter la dissolution de partis politiques doivent être la conséquence d’une décision judiciaire d’inconstitutionnalité et doivent être considérées comme exceptionnelles et réglementées par le principe de proportionnalité.
Adopté suite à une demande d’amicus curiae de la Cour européenne des droits de l’homme, cet avis examine si l’interdiction des contributions financières aux partis politiques provenant de sources étrangères est « nécessaire dans une société démocratique » au sens de l’article 11 par. 2 de la Convention européenne des droits de l’homme (CEDH). Il conclut qu’une telle condition peut être remplie par exemple si le financement provenant d’une source étrangère est utilisé pour poursuivre un objectif non compatible avec la constitution ou les lois du pays (par exemple, si le parti politique étranger prône la discrimination ou les violations des droits humains) ; porte atteinte à l’équité ou à l’intégrité de la compétition politique, contribue à fausser le processus électoral, ou constitue une menace pour l’intégrité du territoire national ; fait obstacle à un développement démocratique efficace ou si l’interdiction s’inscrit dans le cadre des obligations internationales de l’État. Pour déterminer si l’interdiction du financement provenant de l’étranger pose problème au regard de l’article 11 CEDH, chaque cas individuel doit être examiné isolément compte tenu des textes généraux relatifs au financement des partis ainsi que des obligations internationales de l’État, notamment celles découlant du statut de membre de l’Union européenne.
En outre, la Commission de Venise a adopté un certain nombre d’avis sur la législation relative aux partis politiques dans des États tels que l’Arménie, l’Azerbaïdjan, la Bulgarie, la Géorgie, le Kirghizistan, le Kosovo, Malte, la République de Moldova, la Mongolie, la Fédération de Russie, la Serbie, la Tunisie, la Türkiye et l’Ukraine.[2]
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